정세균 민주당 대표님에게 드리는 글

정세균 민주당 대표님에게 드리는 글

존경하는 정세균 민주당대표님에게 이 글을 쓰는 사람은 경상남도 진해시에 사는

평범한 대한민국의 국민으로 법을 전공하거나 정치를 하거나 시민운동에 경험이

많은 사람도 아니며 지방의 한 재래시장에서 장사를 하는 소시민입니다.

법은 무지해도 우리가 세상을 살아가는 보편적 가치기준인 원칙과 상식을 존중

하며 60년을 넘게 세상을 살아오고 있습니다.

그러나 최근 국가기관에서 원칙과 상식을 무시하는 일련의 일들을 목격하면서

우리가 살아가는 지역공동체에 관심을 가지게 되었고, 최근 들어 시민운동에도

관심을 가지고 침묵으로 일관하는 무관심속에 세상을 살기 보다는 지역의 이런

저린 일들에 관여하고 지역신문에 기고(寄稿)도하며 목청을 높여 보지만 자신의

분명한 한계를 스스로 느끼며 쓰는 글입니다.

대한민국은 법치국가며 법은 만인에게 평등하고 저울은 중립선상에 있을 때만

정확한 눈금을 읽을 수 있다는 사실을 알고 있으나 법과 정치가 혼재하는 현실

에서는 원칙과 상식이 통하는 보편적 사회의 가치기준을 찾지 못하고 있습니다.

특히 이번 행정안전부에서 [자율통합]이라는 미명으로 추진하는 지방자치단체

의 통합에 관한 법률적 명확한 근거나 해석을 구하지 못하여 혼란스럽기 그지없

어 보편적 가치를 토대로 법치행정한 헌법정신에 대한 분명하고 명확한 판단을

구하고자 감히 이나라 제일야당의 대표님에게 길고 지루한 글을 쓰고 있습니다. 

사전에는 지방 자치[地方自治 / local self-government]를 일정한 지역 안에서

그 지방에 이해관계가 있는 사업을 주민들 스스로 의논하고 결정해 다스리고, 그

지방 주민을 위한 행정 사무를 처리해 나가는 것을 뜻하고, 이러한 지방자치제도

는 국민이 주인이 되어 스스로의 책임 아래 나라를 다스리는 민주 정치의 기본

원리라고 설명하고 있습니다.

국민이 주인인 민주주의의 기본이야 누구나 아는 사실이지만 지방자치의 주인도

주민이라는 사실은 아무리 법에 무지한 본인 같은 사람들도 알 수 있는 기본이고

상식이라고 생각을 합니다.

그러나 이번에 행정안전부에서 [자율통합]이라는 미명하에 추진하는 마산, 창원

진해의 지방자치단체 통합과정을 지켜보면서 무엇인지 알지도 못하는 상황에서

주민들의 자치권을 찬탈 당했다는 생각을 지울 수 없습니다.

「지방자치법 제4조 (지방자치단체의 명칭과 구역) ① 지방자치단체의 명칭과 구역은

종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나

나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다.」는 법률적인 논쟁은 차치하고,

지방자치단체의 주인이라는 주민들의 의사와는 상관없이 행정안전부의 지침이나

로드 맵(road map)에 따라서 일사천리로 진행되고 있는 현실을 우리같이 평범

한 국민들은 이해할 방법이 없습니다.

이미 법률도 정해지기 전에 지방자치단체의 존폐에 관한 문제를 의결할 수 있는

의결권을 주민들로부터 위임받은 사실도 없는 지방의회 의원들이 의결권도 없는

의결을 하여 지방자치단체의 통합을 결정하고 행정안전부에 요청하는 형식으로

주민들의 줄기찬 주민투표 요구의사가 무시되고 있는 현실을 이해하지 못합니다.

이는 일반적인 사회 통념이나 상식으로는 도저히 납득할 수 없는 일들입니다.

하다못해 작은 계모임이나 동창회를 해체할 경우라도 공동체의 존폐문제에 관한

중대한 사항들은 당연히 총회의 의결을 거쳐야 하는 것은 상식입니다.

그리고 일반 주식회사를 운영할 경우도 일반적인 회사의 운영이나 제반사항들은

주주들의 포괄적 위임을 받은 이사회에서 결의하고 집행하지만 회사의 해산이나

합병 같은 중대한 사항은 반드시 주주총회를 소집하여 의결할 사항이라는 것은

삼척동자도 다 아는 사실이라는 것이 일반적인 상식입니다.

 

그러나 지금 행정안전부에서 추진하는 [지방자치단체의 지율통합]이라는 명분은

국민들의 일반적인 상식으로는 도저히 수용할 수 없는 정치적인 논리에 매몰된

현실과 명분이 충돌하는 괴리에서 자율이 아니라 관치통합이고 강제통합이라는

사실을 변명할 합당한 이유를 찾지 못하고 있습니다.

물론 세상을 법과 원칙대로만 살 수 없기 때문에 때로는 정치적으로 문제를 해결

하기 위하여 정치라는 제도가 필요하기도 하지만 원칙과 상식이 무시되는 정치적

해결은 자칫 정치인들을 위한 권모술수의 함정에 빠질 염려도 있습니다.  

 

어쩌면 자신의 눈에 들어간 작은 가시 하나는 말기 암 환자보다도 더 큰 아품과 고통

이 될 수도 있다는 사실을 모두가 인정해야 한다고 생각합니다.

지금 대한민국은 온통 세종시문제와 4대강 개발문제로 여론이 집중되면서 국민들의

기본적 권리인 지방자치권이 무시되고 박탈당하는 현장들은 관심밖으로 밀려나버린

현실이 너무도 안타깝고 국가기관이 불도저식통합을 추진하는 지역주민들은 상대적

박탈감을 느끼고있습니다. 

제가 생각하는 지방자치단체의 통합문제는 세종시 문제나 4대강 개발사업문제 보다도

국민들의 자치권을 지키는 일이 더 소중하고 중대한 일이라는 믿음을 가지고 있습니다.  

지금 행정안전부에서 주장하는 지방의회의 의견 청취의 법적 근거는 지방자치법

제4조 2항을 근거로 지방의회의 의결을 요구하였습니다.

그러나 그 내용을 살펴보면 1항에 지방자치단체의 명칭과 구역을 바꾸거나 폐지

하거나 설치하거나 합칠 때에는 법률로 정한다고 되어 있고, 지방자치단체의 지방

의회 의견을 청취하는 것은 2항에 의해서입니다, 2항은 '1항에 따라'라고 명시하고

있는데 2항이 실현되려면 법률이 제정되고 난 이후라는 것을 분명히 밝히 고 있습니다.

즉, '지방자치단체 자율통합 지원 법' 또는 '행정체제 개편 기본법안'이 제정되고 난

이후며 자치단체의 명칭 및 구역변경도 법률제정 이후이고 지방의회 의견청취는 그

다음이라는 지방의회 의견청취에 관한 순서를 법률에 명시하고 있는데도 불구하고

지방자치법에 따라 행정안전부가 의회의 의견을 청취하겠다는 것은 도저히 이해하기

어렵습니다. 지방자치법에 따라 그 절차를 밟는다면 주민자치단체의 명칭 및 구역변경

절차는 먼저 법률을 제정하고 주민투표 결과에 따라 지방의회의 의견을 청취하면 되는

것입니다. 법률이 제정되지 않은 상태에서 의회의견청취는 적법한 절차라 할 수 없고,

다만, 주민투표법 제8조에 따라 주민투표를 하였을 때 지방의회의 의견을 듣지 않아도

된다고 하였습니다.

주민투표법 제8조(국가정책에 관한 주민투표법)는 지방자치단체의 주요결정사항

에 관한 주민의 직접참여를 보장하는 지방자치법 제14조(주민투표)에 의한 규정입니다.

주민투표법 제8조는 중앙행정기관의 장이 지방자치단체의 폐치(廢置)·분합(分合) 또는

구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣는 데 필요

하다고 인정할 때에는 주민투표의 구역을 정하여 지방자치단체의 장에게 주민투표의

시행을 요구할 수 있도록 명시한 조항입니다.

이 조항은 중앙행정기관이 행정안전부장관과 협의하게 되어 있으며. “지방자치단체장

은 주민투표를 요구받은 때는 지체 없이 공포하고 공포일로부터 30일 이내에 그 지방

의회의 의견을 들어야 한다,“고 되어 있습니다.

또한 지방의회의 의견을 들은 지방자치단체장은 그 결과를 관계 중앙 행정기관에 통지

하여야 한다. 즉, 주민투표법 제8조는 지방자치단체장과 지방의회가 국가정책에 관해

주민투표를 시행하고 그 결과를 중앙행정기관의 장에게 통지하는 절차를 명시한 조항

이라고 판단합니다.

특별한 법률적 전문지식이 없는 본인의 판단으로도 지방자치의 주체는 주민이며

주민의 의사가 절대적이라는 사실을 알 수 있는데도 불구하고 행정안전부에서는

처음에는 지방자치단체의 자율통합은 주민투표로 결정한다는 발표를 하였습니다.

그러나 어떤 정치적 논리로 지방의회 의견을 물어 지방의회에서 찬성하면 주민

투표를 실시하지 않고 반대를 할 경우에는 주민투표를 실시한다는 이율배반적이

며 해괴하고 원칙과 상식도 없는 이상한 논리를 개발하였습니다.

적법하지 못한 지방의회의 의견청취도 행정안전부의 구미에 맞는 지방의회 찬성

의결은 의결권을 인정하고 반대의결은 인정하지 않겠다는 마치 군부독재시대의

초법적 발상으로 개발한 논리라는 생각을 지울 수 없었습니다.   

 

이와 같은 행정안전부의 심상치 않은 [지방자치단체 자율통합]추진과정에 의문

을 품고 본인은 지난해 11월 초에 진해시의회 의원 13명에게 내용증명 우편물을

발송하여 마, 창, 진 통합은 반드시 주민투표로 결정해야 한다. 는 확실한 답변을

전체 시의원 13명 중 10명에게 받았던 사실이 있습니다.

그래도 미덥지 않아서 다시 지난해 11월 25일에는 진해시청 대 강당에서 시민들

과 시의원들이 참석한 가운데 지방자치단체 통합에 대한 토론회까지 개최 하였

으나 행정안전부와 지역 국회의원까지 가세하여 지방의원들에게 압력을 행사한

정황이 발생하면서 결국은 찬성 8표 반대 5표로 마, 창, 진 통합 안을 의결하여

행정안전부에 제출하였습니다.

 

그러나 지방자치법 제39조 (지방의회의 의결사항)에는 지방의원들이 의결할 수

있는 항목들을 명시적으로 적시하였다는 사실은 국민들은 지방의회의 의결권을

극히 제한적으로 위임하였다는 사실을 증명하고 있습니다.   아래는 지방자치법

제 39조의 내용이지만 지역공동체의 존폐문제의 의결권까지 지방의회에 주민들

이 위임한 내용은 어디에서도 찾을 수 없습니다.

 

제39조 (지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.

1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지

2. 예산의 심의ㆍ확정

3. 결산의 승인

4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료ㆍ수수료ㆍ분담금ㆍ지방세 또는 가입금의

   부과와 징수

5. 기금의 설치ㆍ운용

6, 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득. 처분

7, 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치. 처분  

8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기

9. 청원의 수리와 처리

10. 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항

11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항

② 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서

의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.

이와 같은 과정에서 지방자지단체의 주인인 주민들은 철저하게 배재된 가운데

이미 마, 창, 진 통합 추진위원회가 구성이 되었으며, 행정안전부에서는  지난

2009년 12월 16일 행정안전부공고 제2009-291호로「경상남도 창원마산진해시

설치에 관한 법률」제정안을 입법예고 하며 법률제정안에 대하여 의견이 있는

단체나 개인은 의견을 제출하라는 공고를 하여 다시 주민투표를 요구하는 조항

의 추가의견제시를 적법한 절차에 따라 제시하였으나 행정안전부에서는 지방자치

법 제4조 2항을 근거로 제시하고있습니다.           

이와 같은 행정안전부의 불도저식 [지방자치단체 자율통합]추진으로 주민들은

국민의 기본권인 지방자치 참정권을 박탈당하고 있으며 주민들의 공동체에 관한

자율적인 결정권을 국가기관의 공권력에 의하여 찬탈당하는 상황에서도 국민들

스스로 방어할 마땅한 법률적 수단이 없다는 사실은 지방자치법이 대한민국의

기본법인 헌법과 불합치 한다는 판단을 하고 있습니다.

 

이에 본인은 "약자의 눈물과 아픔을 품어주지 못하는 법은 법이 아니다!"는 말씀을

하며 사법정의에 앞장섰던 이석연 법제처장님에게도 질의를 해 보았으나 행안부와

헌법제판소의 변명에 지나지 않는답변만 일부 들을 수 있었습니다.

 

나는 오늘 우연하게 우리나라의 제1 야당인 민주당에서 운영하는 블로그에 들려서

"지방자치단체의 자율통합 문제"에 대한 민주당의 확고한 입장을 밝힌 글을 접하고

다시 정세균 민주당 대표님에게 이 글을 쓰고 있습니다.

지금 마산, 창원, 진해는 지방자치단체의 통합에 관한 법률(안)이 국회에 접수되지

않은 상태에서 이미 통합이 이루어진 것 같이 통합시의 명칭을 정하고 통합시청사

문제를 가지고 3개시가 또 다른 싸움판을 벌리면서 국민들을 실망시키고 있습니다.

현재 마산, 창원, 진해에서 지방자치단체의 자율통합이라는 미명하에 진행하고 있는

지자체통합은 자율이 아니라 주민들의 의사는 철저하게 무시하고 한나라당 일색인

지방의원들과 행정안전부가 공모하여 진행하는 일방적이고 강압적인 관치통합입니다. 

 

아래 내용들은 본인이 수집한 [지방자치단체의 통합]에 관한 법률전문가들이 제시한

법률적인 자료와 그간 본인 등이 추진했던 지방의원 설문조사 내용 및 시민토론회의

자료들 입니다.

지루하시겠지만 끝까지 읽고 검토 해 주시기 바랍니다.

주민들의 의사가 철저히 배재되고 무시되면서 국가기관이 일방적으로 추진하는 지방

자치단체의 통합문제를 주민들이 관여할 수 있는 방법이 없다면 이는 분명히 법률적

하자가 있는 위헌적 요소가 있다는 판단을 하면서 우리는 민주당의 분명한 입장을 다시

한번 확인하고자 하니 민주당 불로그에 있는 아래 내용을 관철하여 주시기 바랍니다.

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  - 6개 통합 대상 지역 : 수원 화성 오산 / 성남 하남 광주 / 안양 군포 의왕 / 청주 청원 /

     마산 창원 진해 / 진주 산청 등에 대한 민주당의 추진방향 

 

❏ 민주당의 추진방향
 o 행정안전부가 500 내지 1,000명의 주민에 대해 실시한 자치단체 통합 관련 주민의견

    조사는 주민 대다수의 이해를 정확히 대변할 수도 없으며, 법적 근거 및 법적 기속력

    이 없는 정부의 일방적인 의견수렴과정에 불과함
  - 다만, 정부가 지방자치법 제4조에 의한 절차를 거쳐 국회에 법안을 제출하면 그때

     정치권이 이를 참고하여 검토할 수는 있음

 o 그러나, 내년 6월 지방선거 이전 통합을 목표로 기초자치단체 통합을 추진할 경우

    지방의회 의견청취, 주민투표 실시, 국회에서의 입법절차 등을 거치는데 시일이 촉박할

    뿐만 아니라 해당 지방자치단체 지역주민 간 갈등과 반목, 대립이 더욱 확산될 가능성을

    우려할 수밖에 없음.
  - 특히, 선거관리 준비 및 유권자와 입후보자의 혼란, 지역공동체의식형성 부족등을 감안

    하면 정부의 통합 추진은 무리하고 졸속이라고 규정할 수 밖에 없음 

 o 더군다나 수도권에 인구 100만 명이 넘는 광역시 규모의 거대한 기초자치단체를 설치

    하는 것은 그 단체의 기능 및 법적지위와 행정특례 그리고 효율적인 국토공간 도시구조

    형성에 대한 충분한 검토 없이 추진하는 것으로 신중을 기해야 할 것임

 o 따라서, 정부는 현재 국회에서 논의 중인 지방행정체제 개편의 큰 틀이 확정된 이후,

    2010년 지방선거보다는 2014년 지방선거를 목표로 신중하게 추진할 것을 촉구함
  - ‘지방행정체제 개편 기본법’이 국회를 통과해서 종합적인 지방행정체제 개편방향이  

     정해진 후에 그 때 적극 추진해도 늦지 않을 것임

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이후 본인은 헌법소원에 대한 자료를 조사하고 법률전문가들의 견해도 질의하고

여러 방면으로 정보를 수집하여 보았으나 국민 개인의 권리침해를 구제할 마땅한

방법을 찾지 못하고 있습니다.

아래 우리가 준비한 자료들을 참고하시여 한나라당과 행안부의 일방적인 지자체

의 관치통합이 진정으로 주민들의 의사에 따른 자율통합이 되도록 하여 민주당의

역할을 다하여 주시기 바랍니다.     

 

참고자료 1, 지방자치단체의 통합문제에 대한 법률적 검토사항.

1. 지방자치단체의 구역변경 관련조문 및 구역변경의 필요성

헌법 제117조 제2항에서는 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다고 규정하고 있고,

지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를

폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 ‘법률’로 정한다고 규정하고 있고, 같은

조 제2항은 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때 또는 그 명칭

이나 구역을 변경할 때에는 관계 지방자치단체의 의회(이하 “지방의회”라 한다)의

의견을 들어야 한다. 다만, 「주민투표법」제8조에 따라 주민투표를 한 경우에는

그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 같은 법 제14조 제1항에서는 지방자치단체의

장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정

사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다고 규정하고 있습니다.

한편 주민투표법 제8조 제1항은 중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(폐치)·

분합(분합) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여주민의

의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여

관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 중앙

행정기관의 장은 미리 행정안전부장관과 협의하여야 한다고 각 규정하고 있습니다.

행정구역의 변경은 오로지 지역발전의 촉진, 주민편의의 제고, 행정능률의 향상

등을 위해 역사적, 문화적 공동체성을 고려하여 공익적 견지에서 행하여져야하며

정치적 목적에서 행하여 져서는 안 됩니다.

2. 여론조사로 행정구역통합추진 지역을 우선적으로 선정한 것의 적법성 및 행정

안전부 장관이 여론조사 실시의 주체가 된 것이 적법한지 여부

행정안전부는 10. 24.부터 11. 6.까지 자율통합건의서가 접수된 전국 18개 지역,

46개 시․군 주민을 대상으로 주민의견을 조사(이하 ‘여론조사’라고 합니다)하였

는바, 우선 행전안전부가 위와 같이 실시한 여론조사의 법적근거가 있는지 문제

되는데, 지방자치법 제4조에서는 지방자치단체의 폐치, 분합은 법률로 정하도록

하고 있고, 그 과정에서 반드시 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 실시할 수

있도록 하고 있고, 주민투표법 제8조는 중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치,

분합 등 국가정책의 수립을 위하여 필요할 경우에는 관계 지방자치단체의 장에게

주민투표의 실시를 요구할 수 있도록 규정하고 있습니다.

따라서 행정안전부 장관이 지방자치단체의 폐치, 분합을 위하여 취할 수 있는

조치는 현행법상으로는 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표법 제8조에 따라

주민투표의 실시를 지자체장에게 요구하는 것입니다.

다만 행정안전부가 자율통합건의서가 접수된 지자체 주민을 상대로 통합여부에

관한 여론조사를 실시한 것은 비권력적 행정조사 내지 비권력적 사실행위로 판단

되어, 이로 인하여 직접적으로 지자체 주민의 권리의무를 제한하거나 지방의회의

권한을 침해하는 문제는 발생한다고 보기는 어려워 보입니다[뒤에서 다시 언급

되겠지만 의견수렴방법은 지방자치법상 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를

거치도록 되어 있어 위 두 방법 중 하나를 선택할 수 있는데 그 선택권이 정부

측에 있다는 것입니다].

따라서 이러한 행정안전부의 여론조사 자체는 특별한 행정법적 근거가 없다고

하더라도 실시는 할 수 있다고 판단됩니다.

그러나 최근 행정안전부는 여론조사 결과 행정구역통합 우선지역으로 선정된

지자체 6곳(추후 국회의원 선거구 문제로 2곳은 빠짐)에 대하여 원칙적으로 지방

의회 의견을 듣는 것으로 정하여 주민투표는 처음부터 염두에 두지 않고 있었던

것으로 보입니다.

또한 행정안전부가 여론조사를 통하여 행정구역통합우선추진지역을 선정한 것과

관련하여 위와 같은 방식은 지방자치제도의 본질을 고려한다면 분명히 문제가 있는

것은 사실입니다.

원칙적으로 해당 지자체에서 통합에 대한 여론을 조성하고 지방의회나 주민투표를

통하여 통합의사를 확인하는 것이 타당합니다.

다만 위와 같은 여론조사를 통하여 우선 추진지역으로 선정하였다고 하여 해당

지자체 주민들의 주민투표권이나 지방의회의 의결권을 침해하는 것이냐 하는 문제로

별개의 문제라고 할 것입니다.

우리 헌법에서는 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다고 규정하고 있고(헌법

제117조 제2항 참조), 지방자치법 제4조 제1항에서는 지방자치단체의 폐치, 분합은

법률로 정한다고 규정하고 있습니다.

다만 이 과정에서 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 통하여 해당 지자체의

의견을 반영하도록 하고 있고, 더더욱 지방의회의 의견을 들을지, 주민투표를

할지 자체가 선택사항으로 되어 있습니다(지방자치법 제4조 제2항 참조. 본질적

으로 이 부분이 문제라고 할 것입니다. 지방자치제의 본질을 고려한다면 주민

투표를 원칙적인 것으로 규정했어야 했는데-물론 이 부분도 의견대립이 있을 수

있습니다-입법자가 여러 가지 사정을 고려하여 입법재량으로 선택할 수 있도록

한 것입니다. 이 부분에 대하여 헌법재판소에 위헌 여부를 판단 받아 볼 여지는

있어 보입니다).

따라서 행정안전부가 여론조사를 통하여 행정구역통합우선 추진지역을 선정하였다

고 하여 이후 절차를 생략하는 것이 아니고 그 절차과정에서 단지 지방의회의 의견

을 듣겠다는 것인데 이 또한 지방자치법 제4조에 근거한 것으로 보여 부당한 것은

사실이지만 이를 두고 부적법하다고 하기는 곤란한 면이 있지 않나 판단됩니다.

다만 행정안전부가 여론조사를 선행함으로써 지방의회가 자신의 의견을 제시하는

과정에서 이미 진행된 여론조사의 결과에 사실상 영향을 받지 않을 수 없는 문제가

있으나, 이러한 것이 지방의회의 의견제출 권을 본질적으로 침해한다고 보기는

어렵다고 할 것입니다[지방의회가 의견 제출을 어떤 방식으로 할지는 전적으로 지방

의회의 재량이라고 할 것입니다. 여론조사 선행이 지방의회가 주민들의 의견청취를

할 수 있는 수단을 박탈한다고 보기에는 무리가 있습니다. 한편 지방의회의 의견에

구속력이 있는 것도 아닙니다.

3. 법적 대응의 가부

가. 여론조사 실시 자체에 대한 법적대응

행정안전부가 행정구역통합 우선 추진지역을 선정하기 위하여 명문의 법적 규정도

없이 여론조사를 실시한 것은 위에서 본 것처럼 비권력적 행정조사 내지 비권력적

사실행위로서 법적 근거 없이 실시하였다고 하더라도 특별히 부적법하다고 보기기

는 어려워 보입니다.

또한 여론조사 실시 자체가 해당 지자체 주민들의 어떤 권리 내지 권한을 침해한다

고 보기도 어려워 보여[지방자치법에서 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 거치

도록 하여 선택사항으로 규정] 행정소송법 상의 처분성을 인정하기 어려워 보여

취소소송의 대상이 되는지 의문입니다.

따라서 여론조사 실시 자체에 대하여는 행정소송법상 취소소송이든 기관소송이든

다툴 여지는 없어 보입니다.

나. 2009. 11. 11.자 행정구역통합 우선 추진지역 선정 및 발표행위에 대한 법적대응

우선 행정구역통합 우선 추진지역의 선정행위 및 발표가 어떤 행정법적 성질을 가지

느냐가 문제되는데, 선정 및 발표행위는 여론조사를 통하여 통합의견이 다수인 지자

체를 선정하고 그 지자체의 지방의회 의견을 듣겠다는 것을 알려 지방의회의 의견을

제시하라는 행위 정도라고 볼 수 있는데[행정예고?, 행정절차법상의 행정예고라고

볼 경우 이러한 선정행위가 아니라 이미 2009. 8. 26.에 있었던 ‘자치단체 자율통합

지원계획’을 행정예고라고 보아야 하는 것은 아닌지..], 이러한 선정행위만으로 어떤

구체적인 주민의 권리제한 또는 의무부과가 있었다고 볼 수 있는지, 지방의회의

의견제출권을 제한한 것이라고 볼 수 있는지 의문입니다.

이러한 행정안전부의 선정 및 발표행위는 다만 주민투표를 사실상 하지 않겠다는

취지로 보여[처음부터 행정안전부는 예산문제 등으로 주민투표를 배제한 것으로

판단됩니다] 주민투표권을 형해화 하는 문제가 있는데[이미 언급한 것처럼 지방

자치의 본질과 행정구역 통합의 정당성 면을 고려한다면 지방자치단체의 폐치,

분합과 같이 지방주민에게 중대한 영향을 미치는 것은 주민투표가 보다 주민의

의사를 보다 정확하게 반영한다고 할 것이므로 주민투표를 원칙적인 의견제출방법

으로 규정하는 것이 헌법합치 적이라고 할 것입니다] 현행 지자법상의 규정을 고려할

때 부적법하다고 보기에는 어려운 면이 있습니다.

따라서 위와 같은 행정안전부의 행정구역통합우선추진지역의 선정에 대하여 행정소송

법상 취소소송이나 기관소송을 제기하기에는 어려운 면이 있다고 판단됩니다.

다. 행정구역통합지역 확정발표 내지 법률이 제정된 경우

행정안전부 장관의 위와 같은 여론조사를 통하여 행정구역통합우선추진지역이 선정 및

발표되고 해당 지방의회의 의견을 들어 행정구역 통합추진을 확정하거나 관련 법률이

제정된 경우에는 해당 지역 주민의 권리의무에 중대한 영향을 직접적으로 미친다고

볼 수 있어 위 행정구역통합확정발표 내지 법률에 대하여는 행정구역통합추진과정에서의

문제점[여론조사상의 문제, 주민투표불실시의 문제, 통합대상지역선정 자체의 문제 등]

을 지적하여 비례의 원칙에 반하거나 정치적 고려에 의한 것이라는 하자를 주장하여

다툴 수 있다고 할 것인데, 이러한 경우 취소소송을 제기할 수 있다고 할 것이고 동시에

집행정지신청도 가능하다고 판단됩니다.

법률의 경우에도 이러한 경우 처분적 법규로서의 성질을 가져 법률 그 자체를 상대로

취소소송을 제기할 수도 있습니다.

4. 결론

결론적으로 행정안전부가 현재까지 진행한 사항[여론조사 및 행정구역통합우선추진

지역선정, 발표]에 대하여 행정소송법상 취소소송이나 기관소송을 제기하기에는 어려운

면이 있다고 보이고, 다만 지방자치단체의 폐치 및 분합과 같이 주민들에게 중대한 영향

을 미치는 사안을 행정안전부가 사전에 확정되지도 않은 지원책을 거론하면서 사실상

강제적인 건의를 받아 대표성에 의문이 가는 여론조사를 실시하고 주민투표를 실시하지

않고 행정구역통합우선지역을 선정한 것은 지자체의 본질을 해하는 중대한 문제가 있다

는 주장을 펼쳐볼 수 있을 것 같습니다.

다만 이후 절차가 진행되어 지방의회의견을 수렴하여 실제로 행정구역통합지역을 확정

하거나 관련 법령이 제정될 경우에는 이에 대하여 지역주민들이 직접 취소소송을 제기

하는 것이 가능하다고 판단됩니다. <이 내용은 민노당에서 해우 法律事務所에 질의한

내용에 대한 답변을 옮겼습니다.>

 

※ 다음은 행정안전부가 어떤 법률적 근거도 없이 주민들의 자치권을 박탈하면서 

    불도저식으로 추진하는 지방자치단체 통합문제에 대한 우리들의 의문에 대한

    민주당의 입장과 답변을 구합니다. 

 

1, 현제 행정안전부에서 주민들의 의사를 확인하는 과정(주민투표)없이 지방의원들의 

   의견청취 결과만을 근거로 추진하는 [지방자치단체 자율통합] 과정은 주민의 지방

   자치 직접참여를 보장하는 지방자치법 제14조(주민투표)의 주민자치권을 보장하려는

   입법취지에 반하거나 나라의 주권이 국민에게 있다는 주권재민(主權在民)의 헌법정신

   과 불합치한다는 판단에 대한 견해를 밝혀 주시기 바랍니다.

2, 행정안전부에서 독립된 의결기관인 지방의회에 지방자치단체의 통합에 관한 찬반

    의견을 제출하라는 공문서를 직접발송한 행위는 지방의회의 독립된 의결권의 침해

    내지는 지방의원들의 의사결정권을 침해할 우려가 있다는 주장에 대한 견해와

3, 지방의회가 지방자치법 제39조(지방의회의 의결사항)가 제한적으로 위임한 권한외의

    의결권을 행정안전부의 의견청취과정이라는 명분으로 실질적 의결권행사를 함으로

    인하여 주민들이 지방자치단체의 통합문제에 참여할 수있는 기회를 제한하였다 할 것

    으로 보아 지방의원들의 권한외 의결권 행사는 직권남용에 해당한다는 주장에 대한

    견해를 밝혀 주시기 바랍니다.

4, 지방자치단체의 장은 주민들로 부터 지방자치단체의 대표권과 집행권을 위임받았다고

    판단하는데 이번 행정안전부에서 추진하는 [지방자치단체의 자율통합]과정은 중앙

    정부가 직접 지방의회의 의견청취과정만을 거쳐 정부발의 입법으로 지방자치단체의

    통폐합을 추진함으로 인하여 지방자치단체의장과 주민들은 공동체의 운명을 결정

    하는 과정에서 철저하게 배재됨으로 인하여 중앙정부는 지방자치단체장의 고유권한

    을 침해하였거나 또는 지방자치단체장은 자신의 권한과 직무인 대표권를 행사하지

    않음으로 직무유기에 해당한다는 주장에 대한 견해를 밝혀 주시기 바랍니다.

5, 국민은 누구나 공권력의 행사 또는 불행사로 기본권이 침해되었을 때 청구할 수 있는

    권리구제형 헌법소원의 청구가 가능한 시기를 행정안전부가 발의한 법률이 통과된

    이후로 판단하여야하는지 아니면 행정안전부가 [경상남도 창원마산진해시 설치에

    관한 법률]제정안을 단지 입법예고한 상황에서 3시통합추진위원회를 구성하는 등

    국가기관이 실질적인 행정행위를 집행함으로 인하여 개인의 자치권을 침해당했다는

    판단을 하는 시기에 헌법소원청구가 가능한지의 여부를 알려 주시기 바랍니다.   

6, 헌법재판소국선대리인의선임 및 보수에관하규칙 제4조 제1항의 제반 사정에 비추어

    보아 변호사를 대리인으로 선임하는 것을 기대하기 어려운 경우에 특정하지 않은

    다수의 시민들이 집단소송단을 구성할 경우도 해당가능한지 여부도 궁금합니다. 

7, 지역시민단체나 개인이 지방의원들의 직권남용 및 직무유기 또는 지방자치단체장의

    직무유기를 문제삼아 소송을 제기하여 법률적 판단을 받았을 경우 중앙정부에서

    자율통합을 명분으로 추진한 지방자치단체의 통합은 원인무효에 해당하는 법률적

    효력발생이 가능한지의 여부도 알고 사ㅣㅍ습니다.

8, 진해시의회의 유일한 야당의원인 민주당 비례대표 시의원인 정영주의원이 부당한

    행안부 지자체통합 추진과정을 규탄하는 단식투쟁을 하다 실신한 사실이 있는데

    당 대표깨서는 이 사실을 보고 받은 사실이 있는지 밝혀 주시기 바랍니다. 

감사합니다.   -끝-

  

                                           2010년 2월 13일 (구정을 맞이하며) 

                              경상남도 진해시 화천동 57-4번지 [진해시민포럼]

                                       집행위원장 이 춘 모 올림

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             email 주소: pcs05252@hanmail.net

             핸드폰 번호: 011-591-8424

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                        2010년 1월 8일

           경상남도 진해시 화천동 57-4번지 [진해시민포럼]

                      집행위원장 이 춘 모 올림

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             email 주소: pcs05252@hanmail.net

             핸드폰 번호: 011-591-8424

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[ 설문서 분석 보고서]  보고서 작성일시: 2009년 11월 18일

                                 [지방자치단체통합에 관한 진해시민 포럼]

  우리는 우리가 생각하고 상상하기조차 싫었던 일들이 지금 진해에서 현실로 다가

오면서 너무나 갑갑하고 참담한 마음으로 이 보고서를 발표합니다. 그러나 우리가

아직은 어떤 희망의 끈도 놓지 않았으며 이 보고서가 진해의 희망과 비전을 제시

하는 보고서로 길이 남기를 바라는 마음도 간절합니다.

  원칙을 지키고 상식이 통하는 세상의 꿈을 우리가 지켜야할 가장 소중한 가치로

생각하면서 시민들이 가슴을 열고 의원들과 논쟁하고 협의하며 소통하는 모습을

그리며 우리는 [지방자치단체통합에 관한 진해시민 포럼]을 진행하고 있습니다.

지방자치의 기본인 주민들의 의사가 우선하는 민주적이고 합리적 방법으로 지방

자치단체의 통합이 추진되기를 바라면서 지역을 대표하며 진해시민들의 의사결정

권을 위임받은 지역출신 의원들의 판단과 생각을 알아보기 위해서 공개 질의했던

설문서를 분석해서 보고 드리겠습니다.

  설문서 분석보고서 작성 과정에서 의원들의 실명을 일일이 공개하는 문제가 자칫

독립된 의결기관인 의원들의 인격과 사생활침해의 우려나 판단에 영향을 미칠 수

있다는 우려의 목소리도 있었으나 의원은 시민을 대표하는 공인이며 당당히 자신의

주장을 밝히는 것이 시민들의 의사를 대변하는 의원들의 본연의 모습이라는 생각

으로 실명을 공개하기로 의견을 모았습니다.

  다음은 설문서 분석결과를 문항별 통계수치를 들어가면서 보고 드리겠습니다.

먼저 행안부에서 추진하는 지방자치단체의 통합에 대하여 의원님께서는 어떤

판단이나 견해를 가지고 게시냐고 질문한 1번 문항에는‘행정구역통합이 아니라 실제

로는 지방자치단체의 통합이며, 자율통합이 아니라 행안부의 지침에 의한 강제통합이라

반대 한다’는 의견을 제시한 의원은 박준섭, 정영주, 김하용, 엄영희, 김성일, 강호건

의원을 포함한 6명이 응답하여 50%의 응답을 하였으며

주민들의 의견을 수렴하고 의회의 결의나 주민투표를 거쳐서하는 자율통합이라고 판단

하며 찬성한다. 는 의견에는 도인수, 유원석, 심정태, 배학술, 주준식 의원을 포함하여

5명이 찬성하여 41.7%가 찬성하고 김헌일 의원 1명이 응답하지 않으면서 진해시의원들은

이번 행안부에서 추진하는 행정구역 통합에 대하여 부정적 반응을 보이는 의견이 많았습니다.

  다음‘지방자치단체의 통합에 찬성한다면 어떻게 통합하는 것이 가장 진해를 위하여

바람직한 통합이라고 생각하느냐’는 물음에는 진해, 창원 통합에 도인수, 유원석, 심정태,

 배학술, 강호건, 주준식 의원을 포함한 6명이 찬성하여 50%의 응답률을 보였으며 마, 창,

진 통합에 김헌일 의원 1명이 찬성하여 8.3%. 그리고 지금 통합을 유보하고 추후 신항만을

포함한 부산 강서와 통합하는 것이 바람직하다는 의견에 박준섭, 정영주, 김하용, 엄영희,

김성일 의원을 포함한 5명이 찬성하면서 41.7%가 응답하여 창원, 진해통합에 찬성하는 의원

이 약간 많았고

‘자치단체의 통합을 한다면 그 시기는 언제가 적합하다고 판단하느냐’고 질문한 세 번째

문항에는 내년 선거 전에 통합을 원하는 의원이 도인수, 유원석, 배학술 의원을 포함하여

3명이 응답하면서 25%가 찬성하였으며 내년 지방 선거 후에는 심정태 의원 1명이 통합을

원하여 8.3%가 응답하였고,  2014년 이후에 법령에 의거 통합하자는 의견에 박준섭,

정영주, 김하용, 엄영희, 김성일, 강호건 의원을 포함한 6명이 응답하여 50%가 찬성하였

으며,  김헌일, 주준식 의원은 기타 의견을 제시 하면서 2014년 이후에 법령에 의거 통합

을 원하는 의원들이 월등히 많았습니다.

  다음은 네 번째 항목으로 진해시의회 제226회 임시회가 개회되면서 지역의 가장

뜨거운 쟁점의 중심에 자리 잡은‘행정구역 통합에 대한 최종 의결을 어떤 방법

으로 진행하여야 한다고 판단하느냐’는 질문에는 의결권 있는 시의회에서 찬, 반을 물어

결의하는 것이 타당하다는 의견에는 배학술, 주준식 의원이 함께 응답하면서 16.7%가 응답

하였으며 반드시 주민투표를 실시하여 주민들의 의사를 물어야 한다고 응답한 의원은

박준섭, 정영주, 김하용, 엄영희, 김헌일, 김성일, 도인수, 유원석, 심정태, 강호건 의원

을 포함한 10명이 찬성하면서 83.4%의 압도적 다수의 의원들이 주민투표를 통한 주민들의

의사를 물어야 한다는 의견에 응답하면서 최근 지역에서 떠도는“국회의원이 시의원들에게

압력을 행사하여 시의회 결의로 마, 창, 진 통합 찬성을 결의하라”는 지시를 했다고 염려

하는 소문들을 일시에 불식시킬만한 충분한 자료와 근거를 확보한 것이 설문결과로 가장 큰

소득으로 평가되는 설문분석결과를 시민 여러분들에게 자신 있게 보고 드리면서 지역민을

대변하고 주민들의 의사를 하늘같이 받드는 현명하고 존경하는 진해시의원들에게 우리는

무한한 신뢰를 보넵니다.       

     

  다음은 [지방자치단체통합에 관한 진해시민 포럼]에 시의원들의 참여를 묻는

마지막 질문에는 시민들과 소통할 수 있는 좋은 기회라고 판단하며 적극 참여 하겠다는

의견에 박준섭, 정영주, 김하용, 엄영희, 김성일, 심정태 의원을 포함한 6명의 의원들이

적극참여 의사를 밝히면서 50%가 적극 포럼참여를 약속하였으며 시민단체나 시민들의

부름에 응하고 참여하여야 한다고 소극적 참여를 응답한

의원은 김헌일, 강호건, 주준식 의원을 포함한 3명이 응답하여 25%가 소극적

포럼참여를 희망하였고(총 9명이 참여희망) 평소 시민들과 충분하게 소통하고 있으며

포럼개최가 부담스럽다는 의견에는 배학술 의원 1명이 응답하면서 8.3%가 응답하고 도인수,

 유원석 의원은 함께 응답하지 않으면서 무응답 의원이 16,6%인 2명으로 대체적으로 의원들

은 시민들과 대화하며 소통하기를 원하는 것으로 분석 되었음을 보고 드리면서 상세한 통계

자료는 첨부한 자료를 참고 하시기 바랍니다.

  이상으로 설문서 답변들을 정리하는 과정에서 13명의 시의원 중 10명이 지방자치

단체의 통,페합에 관한 중대한 문제는 시의회의 의결보다는 18만 진해시민의 의견을

묻는 주민투표로 결정 되어야 한다고 주장하고 있습니다. 이러한 의원들의 소신을

우리는 굳게 신뢰하며 혹시 지역 국회의원의 공천을 무기로 한 정치적 압력에 굴복

하는 불행한 일은 없을 것이라고 확신합니다. 한 정당의 공천을 담보하기보다는 18

만 진해시민들의 한표 한표를 더 소중한 가치로 여기는 자랑스러운 진해시의원들이 되어

주기를 간곡하게 호소 드리면서 이와 같이 중차대한 지역의 현안에 누구보다 앞장서서

지역의 갈등을 해소하고 조정해야 할 진해출신 정판용 도의원, 배종량 도의원, 백승원

도의원은 도대체 지금 어디에 꼭꼭 숨어 있는지 무척 궁금합니다.

끝으로 공개질의에 성의를 다해 응답해주신 의원 여러분들에게 진심으로 감사를

드리면서 다시 한번 18만 진해시민들과 함께 무한한 존경과 신뢰를 보넵니다.   

감사합니다.

2009년 11월 18일

[지방자치단체통합에 관한 진해시민 포럼]

- 지루한 설문보고서를 끝가지 경청 해 주셔서 감사합니다.-

 

[지방자치단체통합에 관한 진해시민 포럼]  집행위원장  이춘모, 집행위원 조광호, 김홍식

                                        운영위원 김소봉, 양재종    사무국장 이종

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[ 설문서 통계 보고서]  보고서 작성일시: 2009년 11월 18일

                                 [지방자치단체통합에 관한 진해시민 포럼]

1, 설문서 발송일자: 2009년 11월 9일

2, 설문서 발송인원: 국회의원 1명, 도의원 3명, 시의원 13명   합계: 17명

3, 설문서 발송방법: 내용증명 우편물

4, 설문 문항: 총 5문항

5, 설문서 응답자: 김학송, 정판용, 박준섭, 정영주, 김헌일, 김성일, 도인수, 

                        유원석, 심정태, 배학술, 강호건, 김하용, 엄영희, 주준식

                 (응답자 합계: 14명/ 응답률 82.3% <시의원 응답률 92.3%>)

6, 설문서 무 응답자: 김형봉, 배종량, 백승원

                   무 응답자 합계: 3명/ 무 응답률 17.7% <시의원 7.7%> )

※ 참고: 설문문항에는 국회의원 도의원은 참고로 명단만 공개하고 통계는

        실질적 의결권을 행사하는 시의원들만 산출한 통계자료입니다.

1, 의원님께서는 행안부에서 추진하는 지방자치단체 통합에 대하여 어떤 판단이나 견해를 가지고

   계십니까?

   (가) 행정구역통합이 아니라 실체는 지방자치단체의 통합이며 자율통합이 아니라 행정안전부의

       지침에 의한 강제 통합이라 반대한다.

      (박준섭,정영주,김하용,엄영희,김성일,강호건 )---->[6명 / 50%]

  (나) 주민들의 의견을 수렵하고 의회의 결의나 주민투표를 거쳐서하는 자율통합이라고 판단하며

        찬성한다. 

       (도인수,유원석,심정태,배학술,주준식 )---->[5명 / 41.7%] (김학송,정판용)

   (다) 별로 관심이 없으며 정부의 지침에 따르는 것이 좋겠다.  (    )

   (라) 무응답 (김헌일 )---->[1명 / 8.3%]

2, 의원님께서는 지방자치단체 통합에 찬성하다면 어떻게 통합하는 것이 가장진해를 위하여 바람직

   한 통합이라고 생각하십니까?

   (가) 진해, 창원 통합이 바람직하다. 

        (도인수,유원석,심정태,배학술,강호건,주준식 )---->[6명 / 50%] (김학송)

   (나) 마, 창, 진, 통합이 바람직하다. (김헌일 )---->[1명 / 8.3%]

   (다) 마, 창, 진, 함 통합이 바람직하다.  (    )

   (라) 지금 통합을 유보하고 추후 신 항만을 포함한 강서와 통합하는 것이 바람직하다. 

       (박준섭,정영주,김하용,엄영희,김성일 )---->[5명 / 41.7%]

   (마) 기타 의견 (정판용 )---->[참고]

3, 의원님께서는 지방자치단체의 통합을 한다면 그 시기는 언제가 적합하다고 판단하시는지 응답     

하여 주시기 바랍니다.

   (가) 내년 선거 전에 통합해야 한다. (도인수,유원석,배학술 )---->[3명 / 25%] (김학송)

   (나) 내년 지방선거 후에 해야 한다.  (심정태 )---->[1명 / 8.3%] (정판용)

   (다) 2014년 이후에 법령에 의거 통합하는 것이 타당하다. 

      (박준섭,정영주,김하용,엄영희,김성일,강호건 )---->[6명 / 50%]

   (마) 기타의견 (김헌일,주준식 )---->[2명 / 16.7%]

4, 의원님께서는 행안부에서 추진하는 자율통합 여론조사결과 주민들의 통합에 대한 최종의결을

   어떤 방법으로 진행하여야 한다고 판단하십니까?

  (가) 의결권 있는 시의회에서 찬, 반을 물어 결의하는 것이 타당하다. 

     (배학술,주준식 )---->[2명 / 16.7%]

  (나) 반듯이 주민투표를 실시하여 주민들의 의사를 물어야 한다.    

      (박준섭,정영주,김하용,엄영희,김헌일,김성일,도인수,유원석,심정태, 강호건 )

      ---->[10명/ 83.3%] (정판용)

  (다) 여론조사가 결과를 토대로 행안부 결정에 따라서 결정할 수 있다.  (    )

  (라) 기타의견  (김학송 )---->[참고]

5, 지방자치단체 통합에 관한 시민포럼]의 공동개최를 제안하는 의견에 의원님은 어떤 견해를 가지

  고 계시는지 응답하여 주시기 바랍니다.

  (가) 시민들과 소통할 수 있는 좋은 기회라고 판단하며 적극 참여한다.

     (박준섭,정영주,김하용,엄영희,김성일,심정태 )---->[6명 / 50%]

  (나) 시민단체나 시민들의 부름에 응하고 참여해야 한다고 판단한다. 

     (김헌일,강호건,주준식 )---->[3명 / 25%] (정판용)

  (다) 별 관심이 없으며 의원들이 일일이 참석할 의무가 없다고 본다.  (    )

  (라) 평소 시민들과 충분히 소통하고 있으며 포럼개최가 부담스럽다.  (배학술)

       --->[1명 / 8.3%]

  (마) 무응답  (도인수,유원석 )---->[2명 / 16.7%] (김학송)

- 설문에 성의를 다 해서 응답해주신 의원님께 감사를 드립니다.-

 

[지방자치단체통합에 관한 진해시민 포럼]  집행위원장  이춘모, 집행위원 조광호, 김홍식

                                        운영위원 김소봉, 양재종    사무국장 이종면