위법(違法)한 조례는 무효다

위법(違法)한 조례는 무효다 

법(法)은 사회를 유지하고 통제하는 하나의 수단이다. 법은 질서를 유지하고 정의를 실현함을  목적으로 하고 국가의 강제력을 수반하는 사회 규범을 말한다. 국가의 강제력을 수반하는 사회 규범인 법은 국가 및 공공 기관이 제정한 법률, 명령, 규칙, 조례를 포함한다.

 

사회의 작동원리를 명문화한 것이 법이라 할 때 '법의 지배'는 공정사회의 초석이자 최후의 보루다. 법이 가장 권위 있는 사회규범이어야 하고, 법 자체가 공정해야 함과 동시에 법의 적용과 해석 또한 공정해야 한다. 그러나 최근 법(法)마저 무시하는 세상을 바라보는 시각은 안타깝고 갑갑한 느낌이다.

진해, 마산, 창원이 통합된 지자체 통합과정에서부터 시작된 적법하지 못한 법 운영으로 꼬이기 시작한 창원시의 지방자치행정은 이제 법마저 무시하는 지경에 이르고 있다. 지방자치단체의 통합이라는 중차대한 문제를 지방자치의 기본인 주민투표도 거치지 않고 의결권 없는 시의회 의원들의 의결만으로 지자체통합을 한다는 자체가 어불성설이다. 법이나 질서란 한번 무너지기 시작하면 감당하기 어려운 도미도 현상을 일으키며 무너지기 마련이라 법은 냉정하고 엄격하며 융통성마저 제한적으로 정밀하게 운영해야한다. 그러나 다양한 인간의 욕구충족을 위해서 가끔은 정치가 법위에 군림하기도 하지만 법은 만인에게 평등해야 한다는 사실은 불변의 가치인 것이다.

그러나 이번 창원시에서 지자체 통합과정에 개정한 조례 일부는 법의 체계(體系)마저 무시하는 황당한 사건이라는 생각이다. 한 국가의 틀을 유지하는 헌법(憲法)은 국가 통치 체제의 기초에 관한 각종 근본 법규의 총체다. 또한 특별법(特別法)은 일반법에 달리 미치는 효력이 특정 대상과 지역에 한정된다. 그것을 추진하는 사업에 특별법 우선원칙에 따라 수많은 일반법이 한정적으로 제한되거나 정지되기도 하는 것이 특별법이다. 이와 같은 이유로 적법하지 못한 진해, 마산, 창원의 지자체통합 과정의 법률적 근거를 위해서 지난 2010년 3월 12일 『 경상남도 창원시 설치 및 지원특례에 관한 법률』을 제정하고 지난 10월 1일 『지방행정체제 개편에 관한 특별법』을 다시 제정하여 추인하는 형식으로 시행하고 있다.

일반적으로 사인간의 계약에도 자신의 목적달성이나 계약의 성사를 위해서는 계약당사자에게 각종 이권을 제시하거나 상대의 기대치를 높이기 위한 수단이 동원되기 마련이다. 같은 이유로 지방자치단체를 통합하려는 주민들의 기대가치를 높이기 위해서『지방행정체제 개편에 관한 특별법』제23조(불이익배제의 원칙)에는 “지방자치단체의 통합으로 인하여 종전의 지방자치단체 또는 특정 지역의 행정상·재정상 이익이 상실되거나 그 지역 주민에게 새로운 부담이 추가되어서는 아니 된다.”는 사실을 특별법으로 명시하고 있다. 이는 지자체통합으로 인해 시민가계에 미칠 영향을 “부담은 최소한으로 혜택은 최대한으로 한다.”는 원칙을 규정한 것이다.

원래 지방자치의 규정인 조례(條例)란 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 지방의회의 의결을 거쳐 그 지방의 사무에 관하여 제정하는 법을 말한다. 그런데 창원시장은 조례의 상위법이며 특별법인 『지방행정체제 개편에 관한 특별법』제23조(불이익배제의 원칙)를 무시하고 구, 진해시민들이 부담하던 공공요금인 하수도요금 41,1%, 상수도요금 1,4%, 쓰레기봉투 가격 27%를 인상하는 조례안을 시의회에 제출해서 개정했다.

상위법에 반하는 조례안을 제출하는 창원시장은 법마저 무시한다는 생각이다. 의회 전문위원은 공공요금 인상으로 시민가계에 미칠 영향이나 “부담은 최소한으로, 혜택은 최대한으로 한다.”라는 특별법의 불이익 배제원칙을 제시하며 심도 있는 질의답변과 논의를 거쳐 심사해야 할 것을 권유하는 심사보고서를 제출했다.  그러나 “조례는 정서적  판단보다는 냉철한 판단이 더 중요할 것 같다. 는 진해지역 출신이며 환경문화위원회 간사인 조준택의원의 발언은 과연 시정을 견제하고 감시 감독하고 주민의사를 대변하라고 선출한 시의원의 발언이 맞는지 의문을 지울 수 없다.

상하수도요금이나 폐기물처리수수료 같은 공공요금은 시민가계에 미치는 영향이 매우 크기 때문에 특별히 요금체계를 조례로 제정하는 아주 중요한 문제다. 이런 중요한 문제를 한번에 40여%씩 인상을 하면서 “주무부처인 행정안전부 자치제도과를 방문하여 명확한 답변을 얻고자 하였으나 이에 대한 답변을 내려주지 않아서 지자체의 판단으로 인상안을 조례로 제정했다.”는 창원시장이 발표한 보도 자료는 참으로 한심하다.

 

법을 집행하는 전문가 집단이 나 같은 법률적 전문지식이 없는 사람이 판단해도 간단한 법리적 해석을 이해하지 못하고 위법 부당한 조례를 상급부서에 질의하고 제정한다는 사실은 정말 아이러니(irony)한 일이다. 지자체 조례의 상위법인『지방행정체제 개편에 관한 특별법』제23조에 반하는 특정지역의 공공요금인상을 규정한 창원시조례는 당연히 원천무효(源泉無效)라 할 것이다.

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